Détenir, trier, expulser, des valeurs européennes ?

La Commission européenne a publié, le 23 septembre 2020, son « Nouveau pacte européen sur la migration et l’asile ».

Selon la Commission européenne : « La tâche qui incombe à l’Union européenne (UE) et à ses États membres -parallèlement aux besoins urgents auxquels il faut continuer de répondre - consiste à mettre en place un système permettant à la fois de maîtriser et de normaliser la migration à long terme, tout en étant pleinement ancré dans les valeurs européennes et le droit international. Le nouveau pacte sur la migration et l’asile marque ainsi un nouveau départ sur la voie de cet objectif. ».

Cinq ans auparavant, et suite à une forte augmentation des décès en mer Méditerranée consécutive principalement au conflit en Syrie, le Conseil européen avait proposé une série de recommandations. « Notre priorité immédiate est de faire en sorte que plus personne ne meure en mer » [1], déclaraient alors les Chefs d’État et de gouvernement. Dans la foulée, en mai 2015, la Commission européenne présenta son « Agenda européen en matière de migration » reposant sur des mesures d’urgence (sauvetages via le renforcement des opérations de Frontex, lutte contre les passeurs et trafiquants via une coopération avec les pays tiers, accueil via les processus de relocalisation et de réinstallation), ainsi que sur quatre piliers de plus long terme (lutte contre l’immigration irrégulière, renforcement des frontières internes et externes, réforme du règlement Dublin III et du régime commun de l’asile, voies légales).

En cinq ans, les objectifs visés dans l’Agenda migratoire européen n’ont pas été atteints. Les drames humanitaires liés aux migrations sont toujours aussi nombreux et la solidarité européenne au niveau de l’accueil reste beaucoup trop faible. Force est de constater que malgré cet échec, le nouveau Pacte maintient les mêmes orientations, marquées par un déséquilibre flagrant entre la dimension répressive et l’impératif de solidarité.

Le Pacte européen sur la migration et l’asile repose sur un ensemble de propositions législatives et de recommandations non contraignantes. Il vise à appuyer la gestion par les États membres du contrôle des frontières européennes, de l’accueil dans l’espace Schengen et du retour des personnes migrantes vers les pays tiers. Ces textes seront complétés dès 2021 par d’autres initiatives de la Commission en matière de voies légales et sûres, d’intégration, d’inclusion et de lutte contre les trafiquants.

La Commission européenne vise la mise en place d’un « système de gestion de la migration prévisible et fiable » [2]. Mais selon le réseau EuroMed Droits, elle vise surtout à restaurer un climat de confiance de ses États membres dans la maison faîtière et de cohésion entre les vingt-sept sur ce dossier [3].

Les priorités du Pacte sont claires mais pas neuves. Magaritis Schinas, Vice-président de la Commission européenne, chargée des Migrations et de la promotion du mode de vie européen (un intitulé qui avait fait fortement débat au moment de sa nomination) décrit le pacte comme une maison commune : « Nous avons bâti une structure à trois étages. Avec, d’abord, une dimension externe beaucoup plus forte et des accords avec les pays d’origine et de transit, les obligeant à collaborer davantage et à favoriser le maintien de leurs ressortissants sur leur territoire. Deuxièmement, l’instauration d’un contrôle efficace aux frontières. Troisièmement, un mécanisme de solidarité (accueil et retour) permanent et efficace » [4]. On constate bien le déséquilibre entre les différentes dimensions : l’accueil ne représente qu’une partie d’un des trois piliers de la nouvelle politique, le reste du Pacte étant axé sur le maintien des personnes dans les pays d’origine et de transit, la fermeture des frontières et l’expulsion. Quant aux voies sûres et légales, elles en sont à peu près absentes, la Commission se bornant à annoncer des initiatives en la matière en 2021 (cf. infra). Plus qu’un Pacte sur les migrations et l’asile, on en vient donc à se demander s’il ne s’agit pas plutôt d’un Pacte contre les migrations…

La Commission européenne propose aux 27 États membres un nouveau mécanisme de gestion des frontières. Il repose sur la détention systématique de toutes les personnes migrantes sans titre de séjour, pour une durée de douze semaines maximum, dès leur arrivée aux frontières extérieures de l’Europe (ou si elles ont été appréhendées sur le territoire européen alors qu’elles avaient éludé le contrôle). Ceci semble contredire la disposition de l’article 8 de la directive sur les conditions d’accueil qui stipule que « les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle est un demandeur » [5]. Cette orientation est par ailleurs contraire au Pacte mondial sur les migrations, signé par une majorité d’Etats membres, qui préconise la recherche d’alternatives à la détention, celle-ci ne devant être pratiquée qu’en dernier recours. S’ensuit alors pour celles-ci un screening (cinq jours de tests de santé, d’identité/empreintes, de sécurité, de vulnérabilité et d’enregistrement de leurs données dans le système centralisé informatique EURODAC) en vue de les trier et les diriger vers une procédure d’asile express, d’asile ordinaire ou de retour.

Les familles avec enfants de moins de douze ans et les mineurs non accompagnés seront exemptées de cette nouvelle procédure aux frontières (les personnes reconnues comme « vulnérables » après un entretien express individuel pendant le screening réintégreraient la procédure ordinaire d’asile une fois leurs besoins spécifiques pris en compte). Ce screening sera effectué par un organe indépendant désigné par chaque État membre. Il sera appuyé par les agences européennes (Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, Frontex, Bureau européen d’appui en matière d’asile).

Tant que le screening n’est pas finalisé, les personnes migrantes ne sont pas considérées comme étant sur le territoire européen (zone grise d’extraterritorialité). Aucun recours n’est possible quant au résultat du screening. Les personnes demandeuses d’asile disposent donc de possibilités limitées pour défendre leur demande d’asile ou contester leur retour [6].

Les personnes dont le pays d’origine a un taux de reconnaissance de protection internationale en moyenne en dessous de 20%, qui sont accusées de fraude ou d’abus au sujet de leur demande de protection ou dont on estime qu’elles représentent une menace pour la sécurité seront dirigées directement vers une procédure d’asile express (douze semaines avec un seul recours possible et une possibilité d’allongement de ce temps dans certains cas jusqu’à huit mois). Ceux et celles qui ne demandent pas l’asile à la frontière seront dirigées directement vers un mécanisme de retour. Enfin, les autres personnes migrantes seront dirigées vers une procédure d’asile dite ordinaire.

En cas de crise, des dérogations au futur Règlement « procédures » seraient autorisées à la frontière : la procédure de filtrage à la frontière deviendrait obligatoire pour les personnes originaires de pays où le taux de protection est inférieur à 75 %. La durée de la procédure (pour l’asile et le retour) et donc de détention pourrait être portée à 20 semaines.

La contribution solidaire flexible consiste à la mise en œuvre d’un mécanisme obligatoire au service de l’accueil mais également du retour. Dorénavant, les États européens auront la possibilité de choisir à la carte soit la relocalisation, soit le « parrainage » du retour des personnes déboutées [7], soit de contribuer matériellement, logistiquement ou politiquement à la dimension externe de la politique migratoire européenne.

Ce mécanisme intra-européen de répartition « de la charge » serait actionné uniquement en cas « d’afflux massif », de « pression » [8] aux frontières d’un État membre ou de besoins urgents de prise en charge suite à une opération de « recherche et sauvetage » en mer. Un filet de sécurité (assez complexe) est prévu si le mécanisme ne répond pas aux besoins de la situation d’urgence. Dans les autres cas, chaque État membre sera libre d’accueillir ou non des demandeurs d’asile via les mécanismes de relocalisation et de réinstallation. La Commission propose une clé de répartition des contributions solidaires par pays basée sur le PIB et la taille de la population. Elle informe également que les États recevront du budget européen, 10 000 euros par personne adulte accueillie et 12 000 euros si elle est mineure.

Le Pacte ne donne pas la priorité aux partenariats pour le développement durable avec les pays du voisinage européen et l’Afrique subsaharienne. En effet, les partenariats avec les pays tiers seront au service de l’endiguement des départs mais aussi au service des retours. La Commission mentionne que le pacte utilisera les outils et instruments existants pour faciliter les retours et la réadmission. Elle restreindra ou élargira les facilités d’obtention de visas pour l’Europe en fonction de la collaboration des pays tiers aux réadmissions.

Frontex verra son mandat renforcé au service des retours mais aussi de la mise en œuvre des accords de réadmission. La Commission stipule que dès le 1^er janvier 2021, les agents permanents de Frontex pourront se déployer n’importe quand et où à la demande des Etats membres [9].

Un poste de « coordinateur européen du retour » sera créé pour animer un réseau de coordinateurs nationaux des retours. En 2021, la Commission publiera une nouvelle stratégie sur les retours volontaires et la réintégration au départ de l’Europe (mais aussi des pays tiers) vers les pays d’origine. Ella continuera à soutenir les pays tiers pour accueillir des réfugiés sur leur territoire avec les instruments actuels, signes que l’externalisation de la gestion des frontières reste plus que d’actualité. [10]

La demande de plus de voies légales et sûres de migrations est pourtant prioritaire pour les États tiers. La Commission signale que les discussions sur de nouvelles voies légales et sûres de migrations démarreront seulement en 2021 [11], et prévoit en complément un plan crédible pour l’intégration et l’inclusion (2021-2024). On constate donc une fois de plus que le Pacte n’amène pas l’équilibre annoncé entre « responsabilité et solidarité » mais se concentre sur la lutte contre les migrations, laissant des dimensions essentielles d’une politique migratoire (voies légales, intégration et lutte contre les discriminations) hors de son champ.

Pour rappel, le règlement Dublin, dont la troisième et dernière version en date (dite Dublin III) a été adoptée en 2013, détermine que toute demande d’asile doit être adressée au premier pays européen dans lequel la personne concernée a mis les pieds. Il est la source principale des tensions entre États membres en matière migratoire, faisant reposer une part gigantesque des responsabilités sur un nombre limité de pays méditerranéens (Grèce, Italie, Espagne, Chypre et Malte), sans contrainte de solidarité pour le reste de l’UE.

Une semaine avant la présentation officielle du Pacte, la présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen avait annoncé vouloir abolir le Règlement Dublin. Ce n’est hélas pas le cas dans ce Pacte. La Commission propose désormais un mécanisme nommé AMR (Asylum and Migration Management Regulation). Il prévoit dorénavant que le regroupement familial ou un lien antécédent avec un pays européen soient également pris en compte. Il élargit donc les critères permettant d’identifier le premier pays responsable de la demande d’asile mais dans le doute, le premier pays d’entrée restera responsable de la demande.

• Droit d’asile et droits fondamentaux mis à mal

La nouvelle procédure aux frontières (détention, filtrage et procédures accélérées) met en danger l’exercice effectif du droit d’asile et les droits fondamentaux des personnes migrantes. La détention des familles avec enfant de plus de 12 ans est contraire aux droits supérieurs de l’enfant.
Le fait que les personnes sans papiers sont aussi visées par la nouvelle procédure aux frontières va augmenter le nombre de contrôles policiers et de mises en détention - notamment dans les pays de seconde arrivée comme la Belgique.

Des simulations élaborées par le réseau EuroMed Droits démontrent qu’en cas de mise en œuvre du Pacte, l’Italie, en situation de crise, devrait augmenter ses places en centre fermé de plus de 50% !

• Non répartition de l’accueil et regroupement massif dans des camps
  Sans réforme du Règlement Dublin et en préservant l’approche hotspots [12] aux frontières UE, le Pacte va renforcer le regroupement des personnes en camps provisoires dans chaque pays de premières entrées (Italie, Espagne, Chypre, Malte, Grèce). Les conditions de vie inhumaines dans ces camps surpeuplés ont été dénoncées à de nombreuses reprises. Or, celles-ci ont encore empiré, puisqu’ils sont désormais devenus « fermés », donc des espaces de détention. Le mécanisme de relocalisation mis en place de 2015 reste un échec (à peine un quart des 160 000 personnes localisées dans ces fameux camps ont été accueillies dans les Etats membres). C’est pour cette raison que les pays de première entrée sont opposés au nouveau Pacte.

• Instrumentalisation et conditionnalité de l’aide

En centrant la coopération avec les pays tiers sur le retour et l’endiguement des départs, le Pacte limite le droit d’asile de s’exercer et participe au développement des routes irrégulières avec les risques de violences que cela génère.

Le Pacte permettra de restreindre ou élargir les facilités d’obtention de visas pour l’Europe en fonction de la collaboration des pays tiers aux réadmissions. Par ce fait, il permet à certains pays de profiter de la situation pour négocier certains dossiers politiques sensibles (ex : Turquie et Libye)

• Refoulements et impunité

Les cas de refoulement sont nombreux et répétitifs. Ils sont devenus un outil structurel de la politique migratoire de certains États membres côtiers. Le principe de non refoulement [13] est pourtant garanti par le Droit international. La Commission a annoncé la mise en place d’un mécanisme de surveillance des droits humains aux frontières extérieures mais n’a pas précisé si les refoulements seront traités et sanctionnés.

L’UE a du mal à concilier les divergences entre ses États membres. Le Conseil espérait arriver à un consensus entre les États avant la fin de la présidence allemande en décembre 2020 mais ce ne fut pas le cas tant les divergences entre les vingt-sept étaient grandes, excepté sur la dimension externe du Pacte. Aujourd’hui, il semble que l’espoir d’un compromis sur le contenu global du Pacte ne puisse être comblé avant la présidence française du Conseil en janvier 2022.

La Belgique n’a pas encore de position claire et arrêtée sur le Pacte. Le 4 novembre 2020, le Secrétaire d’État à l’Asile et la migration Sammy Mahdy précisait dans son exposé d’orientation politique [14] : « La gestion des flux migratoires dans les pays d’origine et dans les autres États membres de l’UE nécessite une coopération étendue à l’échelle européenne. Ce gouvernement jouera un rôle de pionnier dans l’établissement de cette coopération, dans laquelle chaque État membre doit assumer ses responsabilités et tous les États membres doivent faire preuve de solidarité entre eux. Dans ce contexte, le Pacte européen sur l’asile et les migrations est essentiel. »

La Belgique soutient donc la dynamique du Pacte car elle s’inscrit dans une approche multilatérale. En parfaite cohérence avec les engagements pris par le gouvernement De Croo, il s’oppose à la détention des enfants, à l’instrumentalisation de l’aide publique au développement et il compte faire valoir le respect du droit international. Cependant, il ne semble pas être opposé au système de screening et de filtrage lorsqu’il déclare : « Le Pacte prévoit la mise en place d’une procédure aux frontières de l’UE, afin de distinguer d’emblée entre ceux qui ont moins ou plus de 20% de chances d’obtenir l’asile, donc entre un migrant économique et un réfugié. C’est très positif, c’est une question d’humanité » [15]. Il ne sembla pas non plus refuser la conditionnalité des visas au service de la politique de retour en déclarant : « Si je peux maximaliser le retour, je pourrai aussi maximaliser la solidarité » [16].

Si la Belgique veut jouer un rôle de pionnière au niveau européen, les organisations de la société civile belge et européenne [17] lui demandent que cela soit dans la direction de la justice migratoire. Il est nécessaire de mettre en place un système de migration et d’asile fondé sur le droit international et les cadres juridiques des droits humains en vigueur. La coopération avec les pays non européens doit adopter une approche non euro-centrée, non-instrumentalisée et plus équilibrée dans les intérêts de toutes et tous. Le pacte européen doit pour cela s’inscrire dans les objectifs des pactes mondiaux des Nations Unies pour les migrations et les réfugiés et des Objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies. Plus concrètement, la proposition d’un mécanisme d’accueil au niveau intra européen doit être contraignant et non plus volont

aire. De même, le focus doit être mis sur les alternatives à la détention et non sur l’usage systématique de l’enfermement. La priorité doit être la recherche de solutions durables pour les personnes exilées en situation irrégulière comme la régularisation. Enfin, la meilleure façon de lutter contre les violences sur les routes de l’exil reste la mise en place de plus de voies légales et sûres de migration.