Climat : l'accord de Paris expliqué à ... ma collègue
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Véronique Rigot
- Mise en ligne : 18 décembre 2015
Le samedi 12 décembre 2015, la Conférence de Paris s’est clôturée sur un accord universel pour le climat. Un accord loin d’être parfait, mais qui restera dans l’Histoire. Pourquoi ? De quoi est fait cet accord ? En quoi sera-t-il contraignant ? Et quelles seront ses implications futures ? Explications.
Pourquoi un accord maintenant à Paris ?
Le contexte Cet Accord universel qui vient d’être signé était en préparation depuis 2007. A l’époque, le Protocole de Kyoto venait d’entrer en vigueur [1], et la communauté internationale, forte d’une prise de conscience politico-médiatique sans précédent par rapport au problème du réchauffement [2], commence à envisager la suite : un accord mondial qui engagerait tous les pays dans la lutte contre le réchauffement après 2012. Le timing idéal serait que cet accord mondial soit conclu fin 2009 pour assurer son entrée en vigueur début 2013. Rendez-vous est pris pour un moment historique à Copenhague, en décembre 2009. Mais les délais sont courts et les grands pays émetteurs de gaz à effet de serre ne sont pas prêts à accepter des contraintes internationales sur leur économie nationale. Au fil des deux années qui suivent, la désillusion laisse progressivement place au pragmatisme. Se fixer une nouvelle échéance et renforcer la confiance entre les pays pour s’assurer progressivement de la volonté de l’ensemble des pays de s’engager.
Fin 2011, à Durban, en Afrique du Sud, les pays négocient longuement pour finalement se mettre d’accord d’aboutir fin 2015 à un accord qui entrera en vigueur au plus tôt en 2020. Les pays décident donc de remettre l’échéance à plus tard, et entre 2012 et 2020, c’est donc presqu’une décennie d’action climatique qui est perdue, alors que les émissions ne cessent d’augmenter d’année en année. Qui plus est, c’est le vide entre 2012 et 2020. Fin 2012, lors de la Conférence de Doha, une partie des pays engagés dans le Protocole de Kyoto décide de s’engager à le prolonger pour la période 2013-2020. Le Canada, le Japon, la Nouvelle Zélande et la Russie s’en retirent. Le Protocole de Kyoto n’est dès lors contraignant que pour 37 pays dont l’Union européenne et l’Australie [3] et ne couvre plus que 15% des émissions mondiales. Pour agir face à un problème reconnu comme une priorité mondiale depuis 1992, un si petit nombre de pays [4] engagés à réduire les émissions –qui plus est en recourant à des mécanismes de flexibilité [5] - est un constat de faiblesse affligeante pour la communauté internationale. Il était urgent d’aboutir à un accord qui engage l’ensemble des pays à lutter contre les changements climatiques.
De quoi est fait cet accord ?
Cet accord est donc un signal tardif, mais positif. A l’heure où le multilatéralisme et la coopération internationale patinent, de conférence en déclarations creuses, cet accord de coopération internationale en matière climatique résonne comme un espoir. Le texte est composé de deux parties : l’accord lui-même, qui définit en 11 pages, 29 articles et un préambule le cadre de l’action internationale à partir de 2020 ; et en introduction, les décisions prises par la COP21, qui constituent des pistes d’opérationnalisation de l’accord.
Concrètement, l’Accord de Paris donne des signaux importants par rapport à (1) l’ambition, (2) la différenciation et (3) la justice climatique.
L’ambition
Elément marquant dès l’entame de l’accord : le renforcement de la réponse internationale au réchauffement [6] par le rehaussement de l’ambition (« maintenir la hausse de température bien en-deçà de 2°C et poursuivre les efforts pour limiter la hausse à 1,5°C ») et les lignes directrices et principes [7] pour que le maximum des émissions mondiales soit atteint le plus rapidement possible et qu’ensuite les émissions diminuent [8]. L’ambition se lit aussi dans des principes importants de progressivité des engagements pris par les Etats et de transparence (par la publication d’un inventaire national des émissions et la création d’un cadre de transparence des actions mises en œuvre et du soutien financier et technologique, avec toutes les précautions nécessaires [9]). L’accord prévoit aussi un état des lieux des progrès réalisé en 2023 et tous les 5 ans, afin que les pays annoncent leur nouvelle contribution nationale et rectifient la trajectoire de réduction des émissions mondiales, et la mise en place d’un mécanisme pour faciliter la mise en œuvre et le respect de l’accord [10].
Un signal important par rapport à la volonté d’agir, donc, même si on ne peut que regretter que les annonces faites par les pays ces derniers mois (et qui mènent à un scénario d’une hausse de 2,7°C d’ici la fin du siècle dans le meilleur des cas) n’ont pas été revues à la hausse. Nos Etats devront nécessairement faire plus et mieux dans les années à venir pour prétendre véritablement limiter le réchauffement, à commencer par réviser leurs objectifs de réduction des émissions et s’astreindre à limiter les émissions de secteurs encore en pleine croissance mais extrêmement nocifs pour le climat, en particulier le transport maritime et aérien [11].
La différenciation
La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques mentionne deux catégories de pays qui ont des responsabilités communes mais différenciées, les « pays de l’annexe 1 », les pays industrialisés [12], et les pays ne figurant pas dans l’annexe 1. La configuration du monde ayant bien changé depuis 1992, cette distinction était remise en question par les pays industrialisés qui estimaient que l’ensemble des pays devait maintenant contribuer à réduire les émissions, tandis que les pays en développement -Inde en tête- revendiquaient leur droit au développement. Depuis 2011, la manière de définir l’équité et de préciser des critères pour catégoriser les pays était discutée par les experts, une réflexion des plus complexes à laquelle la Belgique et la Suède ont largement contribué.
Véritable tabou depuis des années, la différenciation était donc un nœud des négociations. Les débats ont été longs à la Conférence de Paris pour finalement trouver une issue qui convient à tout le monde permettant de faire accepter les termes de l’accord. Le texte allie subtilement l’inclusivité [13] (tous les pays doivent contribuer à la mise en œuvre de cet accord) et la reconnaissance des réalités d’un monde en développement multipolaire enjouant sur un certain flou. L’accord mentionne ainsi des engagements différents pour les pays « développés » et les pays « en développement » (sans préciser nulle part ce qu’on entend par cette catégorisation), et le texte est nuancé de multiples formules telles « si approprié » et « selon qu’il convient » en plus du traditionnel « principe de responsabilité commune mais différenciée et selon les capacités respectives ». Le mot « équité » est d’ailleurs mentionné à plusieurs reprises dans l’accord, jugé équitable par l’ensemble des pays sauf la Turquie qui a fait la moue à l’issue de la conférence [14].
La justice climatique
Trois éléments étaient particulièrement importants pour les pays les plus vulnérables dans cette négociation : revoir l’objectif de hausse maximale de la température de 2°C à 1,5°C, c’est-à-dire bouger le curseur pour réorienter le modèle de développement vers les énergies renouvelables et une économie zéro carbone, concrétiser la promesse d’un financement climat croissant et dédié aux plus vulnérables, et reconnaître la réalité des victimes des dérèglements climatiques en faisant des pertes et préjudices [15] un troisième pilier de l’action climatique. Par rapport aux trois éléments, c’est chose faite ! Outre l’inscription de l’objectif de 1,5°C, la volonté de réparer l’injustice climatique par le renforcement des stratégies d’adaptation [16] et la création d’un mécanisme de renforcement des capacités [17] sont des signaux importants. Par ailleurs, la reconnaissance des pertes et préjudices climatiques subis [18] comme un article à part entière dans l’accord était assez inespéré il y a encore quelques semaines, et le soutien financier supplémentaire promis pour un appui équilibré à l’atténuation et à l’adaptation [19] des pays en développement est également un signal encourageant pour les plus vulnérables qui, définitivement, n’ont pas été laissés en reste.
En ce qui concerne le financement climatique, on se souviendra que les pays en développement attendaient plus de précisions quant à la manière d’atteindre la promesse des 100 milliards de dollars annuels à partir de 2020. En préparation de la conférence et jusqu’aux dernières heures de la négociation, les pays développés ont annoncé leurs contributions [20] et l’objectif est atteint. Le gros enjeu de la conférence était donc de reconnaître dans les textes la nécessité d’augmenter le financement en quantité et en qualité. Un nouvel objectif international de financement climat sera fixé en 2025 et si l’on regrette l’absence de référence aux sources innovantes de financement (et l’objectif manqué de la taxe sur les transactions financières discutée par l’Union européenne au moment-même de la COP), on notera toutefois que le rôle significatif du financement public est clairement mentionné. Enfin, dernier élément intéressant en termes de support aux pays en développement, le dialogue Nord-Sud a également été ouvert sur l’épineuse question des droits de propriété intellectuelle [21] et un compromis a été trouvé pour encourager la coopération pour le transfert des technologies [22].
Et cet accord sera vraiment contraignant ?
Laurent Fabius, ministre des Affaires étrangères français et président de la Conférence, a présenté cet accord comme « différencié, juste, durable, équilibré et juridiquement contraignant » et à la lecture du texte, on comprend qu’il ait été accepté par tous les pays, y compris les plus réfractaires. On pense aux Etats-Unis (qui mettront en œuvre cet accord par décret présidentiel) et à la Chine (qui, nulle doute, dominera le monde des technologies vertes dans les 5 ans à venir), mais aussi au Venezuela (dont on se souviendra qu’à Copenhague et encore à Doha et Varsovie, les mots étaient plus que durs face à l’inertie générale). De là à dire que l’ensemble des pays vont le mettre en œuvre de la même manière ? Non, il n’en est pas vraiment question à partir du moment où le principe au sein des Nations Unies est le respect de la souveraineté nationale des Etats. Un accord juridiquement contraignant signifie ici un traité international (pour lequel peu importe le nom, protocole ou traité ou accord) qui entrera en vigueur si les parties le signent et le ratifient, c’est-à-dire le font valider en droit interne. Les conditions d’entrée en vigueur sont donc la première étape : l’accord stipule qu’il faudra d’abord une signature (entre avril 2016 et avril 2017), puis la ratification par au moins 55 parties, représentant au moins 55% des émissions totales mondiales de gaz à effet de serre. Par ailleurs, la ratification pourrait poser problème à certains pays. Aussi, le texte a été relu (et légèrement modifié en dernière minute) pour permettre aux Etats-Unis de valider l’accord par un décret présidentiel sans obliger à un passage devant le Congrès américain, que l’on sait majoritairement républicain et opposé à cet accord. Or il est essentiel que les pays qui émettent le plus de gaz à effet de serre s’engagent activement à les réduire.
Enfin, par rapport au caractère purement contraignant, le Protocole de Kyoto avait mis la barre haut en créant un mécanisme de sanction unique en droit international, prévoyant un arbitrage ou la compétence du tribunal de La Haye en cas de non-respect de l’obligation des rendre des comptes sur la scène internationale. Un tel mécanisme aurait été inenvisageable pour de nombreux pays, à commencer par le Canada qui, jusqu’il y a quelques semaines, était farouchement opposé à devoir rendre des comptes à l’UNFCCC [23]. Par contre, les contributions à réduire les émissions annoncées par les Etats (Intended Nationally Determined Contributions - INDC’s) seront, elles, contraignantes. Et l’absence de comptes au niveau international ne signifie cependant pas qu’aucun pays ou groupe de pays ne rendra des comptes : l’Union européenne a développé son mécanisme de rapportage rigoureux quant aux efforts fournis, et ce rapportage continuera à l’avenir. Enfin, la création d’un cadre pour la transparence peut contribuer à amener une contrainte douce mais ferme (car obligatoire à partir du moment où tous les pays y participent, aucun pays n’a envie d’être pointé du doigt) pour pousser l’ensemble des pays à réaliser leurs objectifs annoncés. On le voit, le caractère contraignant est à géométrie variable et fera certainement l’objet de discussions dans les mois et les années à venir pour contribuer à préciser les obligations des Etats.
Que retenir ?
L’Accord de Paris ne sauvera pas la planète. Il constitue un cadre, un signal politique, une direction. La COP21, ce n’est donc ni une grande victoire, ni une grande défaite. Mais c’est une réelle avancée à l’heure où le multilatéralisme est en crise. Après de telles mobilisations, chaque année depuis 2009, deux années de campagne 11.11.11 pour la justice climatique, et la campagne « Paris à prendre » de cette année, cet accord est surtout le signe qu’il ne faut pas baisser les bras.
Ce cadre politique international sera sujet à de nombreuses négociations et interprétations dans les années à venir et nous devrons garder toute notre vigilance pour assurer que l’on se dirige bien vers une économie zéro carbone et un réchauffement maximum de 1,5°C et surtout, que les préoccupations des plus vulnérables sont bien prises en compte. L’union européenne devra donc revoir ses ambitions à la hausse par l’adoption d’une directive de mise en œuvre de l’Accord.
L’Accord de Paris sera ce que nos décideurs politiques en feront, il sera surtout ce qu’en exigeront les citoyens.
[1] Signé en 1997, le Protocole de Kyoto est le premier accord international qui a opérationnalisé la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (convention de 1992). Le Protocole de Kyoto est le premier accord contraignant à des réductions des émissions de gaz à effet de serre. Il est entré en vigueur en 2004 pour la période 2005-2012.
[2] Le prix Nobel de la Paix dédié au Groupe intergouvernemental des experts sur l’Evolution du Climat et à Al Gore pour son film « An unconvenient truth » a été l’apothéose de cette prise de conscience internationale.
[3] Liste des pays et des engagements en p.9 : http://unfccc.int/resourc...
[4] Sans les Etats-Unis qui n’ont jamais ratifié le Protocole de Kyoto alors que pendant longtemps, ils ont été le premier émetteur mondial.
[5] Les mécanismes de flexibilité permettent de comptabiliser des réductions d’émission en investissant en dehors du territoire.
[6] Voir Article 2 de l’Accord de Paris : http://unfccc.int/resourc...
[7] Voir Article 4
[8] D’année en année, les émissions ne cessent d’augmenter. Il est donc nécessaire d’« atteindre un pic des émissions le plus rapidement possible et assurer des réductions rapides conformément à la science », comme précisé dans l’article 4.
[9] Voir Article 13, paragraphe 3 : « Le cadre de transparence s’appuie sur les dispositifs relatifs à la transparence prévus en vertu de la Convention et les renforce en tenant compte de la situation particulière des pays les moins avancés et des petits États insulaires en développement, et doit être mis en œuvre d’une façon qui soit axée sur la facilitation, qui ne soit ni intrusive ni punitive, qui respecte la souveraineté nationale et qui évite d’imposer une charge excessive aux Parties »
[10] Voir Article 15.
[11] La référence aux engagements du secteur maritime et aérien a été retirée de l’accord, or le secteur aérien en particulier émet aujourd’hui autant qu’un pays comme l’Allemagne et les projections restent à la pleine croissance dans les années à venir.
[12] Liste des pays de l’annexe 1 : http://unfccc.int/parties...
[13] Voir Article 3
[14] La Turquie a demandé à ce que ses « capacités » limitées soient mieux prises en compte dans l’Accord. Laurent Fabius a promis d’examiner la situation turque en prévision des discussions de la COP22 en novembre 2016.
[15] Par les « pertes et préjudices », on entend le troisième volet de l’action climatique : la priorité est l’atténuation (limiter le problème du réchauffement – volet 1), la seconde priorité est d’aider les populations à vivre le mieux possible malgré les dérèglements climatiques (adaptation – volet 2) et la troisième priorité est d’aider les victimes des changements climatiques, quand la catastrophe est là et qu’il est trop tard pour mettre en place des infrastructures d’adaptation (reconnaitre les pertes et préjudices subis et mettre en place un mécanisme international d’assistance aux victimes – volet 3). Voir Note politique : http://www.cncd.be/IMG/pd...
[16] Voir Article 7
[17] Voir Article 11
[18] Voir Article 8
[19] Voir Article 9
[21] Cette question opposait les pays du Nord et les pays en développement depuis une quinzaine d’année. Ceux-ci revendiquaient un geste d’ouverture par rapport aux droits de propriété intellectuelle sur les ‘technologies climatiques’ pour favoriser un développement propre, les pays du Nord restant attachés à protéger leurs industries.
[22] Voir Article 10
[23] La nouvelle équipe du premier ministre Trudeau ne s’est pas encore prononcée officiellement sur cet aspect.